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振安区部分行政法规学习辅导材料
2014-3-25

 行政合同

一、案情简介

1996107日,不满16岁的张瑜作为甲方与乙方福建省龙岩市新罗区教育局签下了福建省师范高校委培生合同。合同规定:由教育局委托河南信阳师范学院代培普师专业教师;甲方毕业后须回本市无条件服从乙方的安排;委培生在校所需经费自理。作为甲方学生家长——张瑜的父亲张德明在合同上签了字,教育局盖了公章和法人代表的名章。19998月,张瑜顺利滴在河南信阳师范学校毕业,但这时候,教育局却要她按照区教育、卫生类毕业生就业改革领导小组办公室(以下简称“就业改革领导小组”)《关于1999年新罗区师范类中专毕业生择优录取考试的的通知》(以下简称“通知”)要求,报名参加区里统一组织的择优录用考试。无奈之下,张瑜填写报名表参加了录用考试。但成绩未达到新罗区录用分数线,结果没有被录用为正式编制的小学教师,于是,张瑜向新罗区法院提起诉讼,1130日,新罗区法院公开审理此案,庭上诉讼双方展开了激烈的交锋,新罗区法院于20001222日作出一审判决:原告与被告签订的委培合同有效,被告应当按合同履行。教育局对一审判决不服,上诉至龙岩市中级人民法院,他们认为被上诉人参加录用考试,应视为其同意变更合同的表示;依据教育法的规定教育局只负责教育工作,并无认识安排的法定职责。二审法院审理认为,上诉人依据1996年省、市下达给新罗区委培生的指标,具备和被上诉人签订委培合同的主体资格。按照当时的实际情况,委培合同条款符合规定,并未超越职权。双方当事人意思表示一致,应视为合法有效的行政合同。上诉人在无明确政策、法律规定的情况下,仅凭不具有约束力的新罗区委会议纪要、新罗区就业领导小组的通知,单方变更合同约定的分配方式,显然违反法律规定,其单方变更合同约定的行为无效。据此,二审法院判决上诉人在2001731日前履行和被上诉人签订的委培合同。

二、分析点评

本案的典型意义在于确立行政合同有效条件及其履行过程中的变更条件。

行政合同,实质行政主体为了行使行政职能,实现特定的行政管理目标,与作为相对人的公民、法人或者其他组织,经相互协商,在意思表示一致的基础上所达成的涉及双方权利义务的协议。具有合同主体的乙方必须是行政主体、订立合同的目的是行政主体为了实现特定的行政管理目标、内容上必须有行政主体与行政相对人共同协商、合同的订立与履行必须符合法律以及作为合同一方的行政主体在合同履行过程中具有优先权等特征。

行政合同依法订立后,就对双方当事人产生了法律上的约束力,它要求合同双方当事人必须按照合同的规定履行。在合同履行中,除法律规定的特别情况外,不能任意变更标的或用违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行,也不能对合同的标的、履行期限、履行方式、履行地点进行任意变更,或者是只履行部分条款或部分内容。

在合同履行过程中,合同当事人遇到了订立合同时所没有遇到的特殊情况、致使合同履行已无必要或因不可抗力等原因造成合同不能全部履行的,可以依法变更合同。广义上合同的变更包括合同主体的变更和合同内容的变更,狭义上的合同变更仅指合同内容的变更。前者更多时候被认定为是合同的转让。合同的变更必须符合法律规定的条件和法律规定的程序。

本案中,新罗区法院于20001222日做出的一审判决:张瑜与龙岩市新罗区教育局签订的委培合同有效,新罗区教育局应按合同履行。新罗区教育局对一审判决不服,上诉至龙岩市中级人民法院,他们认为被上诉人参加录用考试,应视为其同意变更合同的表示。二审法院经审理后依法判决上诉人在2001731日前履行和被上诉人签订委培合同。

一审法院和二审法院对张瑜诉龙岩市新罗区教育局一案虽然作出了同样的判决,但是在理论界引起了不小的争议。争议的焦点中在委培合同是不是行政合同、委培合同作为行政合同是否有效、参加录用考试,是否意味着委培合同的变更等等。

第一个问题:委培合同是不是行政合同?我们依据行政合同的概念与特征,结合张瑜与龙岩市新罗区教育局签订的委培合同作一简要分析。龙岩市新罗区教育局是国家行政机关,是行政主体;订立合同的目的是为了是新罗区有足够的师资,以保证正常的教学秩序;委培合同是张瑜与龙岩市新罗区教育局在协商一致的基础上签订的。由此,可以得出委培合同就是行政合同。

第二个问题:委培合同作为行政合同,是否有效?从本案的实际情况看,新罗区教育局依据1996年省、市下达给新罗区委培生的指标,具备和张瑜签订委培合同的主体资格。按照当时的实际情况,委培合同条款符合规定,并未超越职权。双方当事人意思表示一致,应视为合法有效的行政合同。

第三个问题:张瑜参加录用考试,是否意味着委培合同的变更?行政合同依法订立后,就对双方当事人产生了法律约束力,双方当事人必须严格按照合同的规定履行,除非有法律规定的特别情况,并且在符合法律规定的条件下才可以依法变更。本案中,新罗区教育局在无明确政策、法律规定的情况下,仅凭不具有约束力的新罗区委培会议纪要、新罗区就业领导小组的通知,要求张瑜按照《关于1999年新罗区师范类中专毕业生择优录取考试的通知》(以下简称“考试通知”)的规定要求,报名参加考试。这是新罗区教育局单方面变更了与张瑜签订的委培合同所约定的分配方式,既没有法律上的依据,也不符合法律规定的程序,经过双方的协商,是无效的变更,张瑜参加录用考试,不是委培合同的变更,而是在新罗区教育局单方面变更合同约定的分配方式情况下的无奈之举。

三、本案启示

行政合同订立生效后,就对双方当事人产生了法律上的约束力,要求当事人全面、正确、有效、及时地履行合同所约定的义务。

行政合同的变更,必须符合法律规定的条件和程序。当事人可以基于以下两种理由变更合同:一是行政机关为满足公共利益的需要行使裁量权,单方面变更合同;二是因一定的法律事实的出现导致行政合同的变更,如不可抗力等。当事人在符合法律规定的条件下变更合同时还必须遵循一定的程序,即对合同内容的变更必须经过双方当事人的协商。

行政赔偿

一、案情简介

2000214日下午,启东市公安局交通巡逻警察大队车管所警员田军、黄卫池、陆信鸿三人驾驶苏F9160警车从启东市秦河交警中队对摩托车驾驶员进行考试后返回启东市区,途径启东市近海乡公益村大桥南桥头时,发现有三辆面包车停在桥头南侧岔路口附近,中间一辆面包车即原告朱新明所驾驶的苏F6631车。当警员陆信鸿下车检查另一辆面包车时,朱新明发现这一情况,即驾车驶离现场向南开去。警员黄卫池与田军见状即驾车紧跟其后,并开打警灯、拉响警报器,在农村非道路上追车达四十多分钟。当追至近海乡利民村中心路段时,朱新明的母亲龚启平(年已60岁,系该车售票员)因下车不慎从车上跌下致头左顶枕部重度损伤,经抢救无效死亡。9月,朱新一、朱新明认为启东市公安局警员在实施交通管理中,追截车辆违法并发生致其母死亡的后果,要求赔偿损失,向启东市人民法院提起诉讼。

二、分析点评

本案的焦点在于以下两个问题的处理:一是被告追截车辆的行为是否违法;二是被告的行为与朱母的死亡之间是否有因果关系,进而,本案的赔偿责任如何划定?

首先,关于被告追截车辆的行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》,依法查处违章停车是公安机关的法定职责。朱新明存在违章停车的事实,启东市公安局交通巡逻警员有权依法查处。但问题在于在朱新明驾车离开停车禁区后,被告在非道路上使用警灯、警报器对其尾追的行为是否有法律依据。尽管江苏省公安厅关于《交通巡逻警察道路治安管理暂行规定》中规定,交通巡逻警察具有在非道路上对逃犯或其他违法犯罪嫌疑人进行追截的职责。也就是说,该规范性文件规定交通巡逻警察履行道路治安管理职责时,对逃犯及其他违法犯罪嫌疑人追截不受管辖区域限制,但是对其他交通违章行为的查处,受到交通道路的区域限制。本案中朱新明驾驶的车辆在交通道路上违章停车书被告的管理对象和管理区域。但朱新明自行离开禁停区后,被告的警员在非道路上对其实施追截,既不属于被告的管辖区域,又不属于被告应当追截的对象。因此,被告追截的行为没有法律依据。另外,《交通巡逻警察道路治安管理暂行规定》的性质属于规章以下的规范性文件,显然不具有为行政机关设定职权的权限。

其次,被告追截车辆的行为与朱母的死亡是否有因果关系是认定被告是否应当承担行政赔偿责任的要件之一。尽管在学理上对行政赔偿的因果关系存在条件说、原因说、相当因果关系说等不同观点,但在司法实践中判断因果关系需要考虑各方面的因素进行综合判断。本案中,导致朱母死亡的结果发生的原因有多个,一是朱母在车辆快速移动中慌忙下车,二是朱母年龄偏大,三是车辆的快速运动时被告警员快速追截所致。其中,朱母在车辆快速运动中慌忙下车是导致其死亡的直接、根本原因,被告警员快速追截车辆是朱母死亡的相关因素。虽然被告违法追截车辆行为并不必然导致朱母死亡,但是违法追截车辆行为与朱母的死亡存在一定的因果关系。此外,原告以及朱母本身对其死亡也存在一定过错。因此,在确定被告赔偿数额时应考虑被告违法行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

三、本案启示

对行政主体的行政违法行为,法律上必然给予否定性评价。这种否定性评价是被告承担行政赔偿责任的基础和前提。但在确定赔偿责任时,应当按照行政违法程序与行政责任承担一致的原则,对行政违法行为在损害发生整个过程和结果 中所起的作用等因素进行客观地评判。

行政诉讼受案范围

一、案情简介

原告杨一民系原成都市第五中学职工,该校以1992年就已对原告做“除名处理”为由,拒绝给原告安排工作、发放工资,还强行收缴原告住房,但长期不向原告送达相关处理文书,其行为严重侵犯了原告的人身权、财产权。为此,原告于2005年向成都市教育局申诉。成都市教育局于2005520日以其办公室的名义向原告作出信访回复,称原告成都市教育委员会(即成都市教育局前身)已于1992年作出《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》,并认为该批复符合法律规定。原告不服,向四川省教育厅申诉,四川省教育厅责令成都市教育局复查。成都市教育局又于2005818日再次给予原告信访答复,答复内容与前次信访回复一致。原告仍不服该信访答复,于200599日向被告成都市政府提出行政复议申请,请求成都市政府就该信访答复所涉及的事项作出行政复议。成都市政府收到答复申请后,认为原告的复议申请不符合行政复议的受理条件,于2005913日作出成府复不字(2005)第六号不予受理决定。原告认为,成都市教育局对原告的信访答复是具有行政确认和行政处理性质的申诉处理决定,对原告的的人身权、财产权有严重影响,而不是单纯的“解释、说明”, 故原告依法向成都市政府提起的行政复议申请,完全符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条第911项关于行政复议收案范围的规定。成都市政府在没有向原告正确说明理由和依据的情况下,对这种明显属于依法可申请行政复议的案件作出不予受理决定,忽视了宪法赋予公民的救济权,剥夺了可供原告选择的法定救济机会。该不予受理决定与有关法律、法规的规定明显不符,使用法律、法规明显错误。故请求法院判决撤销成都市政府作出不予受理的决定。

被告成都市政府辩称:根据《行政复议法》的相关规定,行政复议是一项旨在对具体行政行为进行监督的制度。由于原告杨一民申请行政复议针对的事项是成都市教育局作出的信访答复,该信访答复不是成都市教育局作出的具体行政行为,因此,杨一民的申请依法不属于行政复议的受理范围。请求法院依法驳回杨一民的诉讼请求,维持成都市政府对杨一民的行政复议申请作出的不予受理的决定。

成都市中级人民法院一审查明后认为:成都市教育委员会于1992年批复同意原成都市第五中学对原告杨一民作除名处理,时隔13年之后,原告杨一民就自己被除名一事先后到成都市教育局、四川省教育厅信访申诉,成都市教育局针对杨一民的申诉最终作出信访答复,认为当年成都市教育委员会作出的批复符合相关规定。杨一民对答复不服,向被告成都市政府提出的行政复议申请,不属于行政复议受理范围。被告成都市政府作出的行政复议不予受理决定认定事实清楚,证据从分,适用法律正确,程序合法,应予维持。据此,成都市中级人民法院一审判决维持被告成都市政府作出的行政复议不予受理的决定。

杨一民不服一审判决,向四川省高级人民法院提起上诉,二审法院经审理后认为:成都市教育局针对上诉人杨一民的申诉作出的信访答复,属于对行政机关对当事人不服行政行为提出的申诉的重复处理行为,不属于行政复议的受理范围。被上诉人成都市政府针对杨一民提出的行政复议申请作出的不予受理的决定正确,杨一民关于其申请行政复议的事项符合行政复议受理条件的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。据此,四川省高级人民法院终审判决:驳回上诉,维持原判。

二、分析点评

本案涉及信访、行政复议、行政诉讼等多个方面,成都市教育局对原告作出的信访答复是否属于“重复处理行为”。

原告认为,成都市教育局以其办公室名义作出的信访答复中涉及的原成都市第五中学《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会《对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》,仅仅是单方面陈述的内部文件,从未送达上诉人。因此,成都市教育局作出的确认上述内部文件符合有关规定的信访答复,不属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不是一种单纯的“解释、说明”,而是具有行政确认和行政处理性质的申请处理决定,对原告的人身权、财产权有严重影响。

被告辩称,由于原告杨一民申请行政复议针对的事项是成都市教育局作出的信访答复,该信访答复不是成都市教育局作出的具体行政行为,因此,杨一民的申请依法不属于行政复议的受理范围,当事人应当依照国务院《信访条例》的明确规定寻求救济途径。

本案中,成都市教育委员会于1992年批复同意原成都市第五中学对原告杨一民作除名处理,时隔13年之后,原告杨一民就自己被除名一事先后到成都市教育局、四川省教育厅信访申诉,成都市教育局针对杨一民的申诉最终作出信访答复,认为当年原成都市教育委员会作出的批复符合相关规定。该信访答复的内容仅是重申1992年原成都市第五中学报送的《关于对我校职工杨一民作除名处理的报告》和原成都市教育委员会于当年作出的对成都市第五中学<关于对我校职工杨一民作除名处理的报告>的批复》局符合19844号文件规定,并没有对杨一民的现实权利义务状态产生新的影响,亦为改变原有的行政法律关系,属于行政机关驳回当事人就具体行政行为提起申诉的重复处理行为。行政机关驳回当事人就具体行政行为提出的申诉请求,实际上仅是告知当事人该具体行政行为正确,并说明当事人就该具体行政行为提出的申诉请求依法不应支持。驳回当事人申请的信访答复既没有改变原有行政法律关系,也没有形成行的行政法律关系,对当事人的权利义务没有产生新的影响。

三、本案启示

虽然本案中讨论的是在行政复议中的“重复处理行为”,但是相关的理论同样适用于行政诉讼的受案范围中。

最高人民法院《行政诉讼若干问题解释》第1条第2款第5项驳回当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而重复处理行为是指接受申诉的行政机关经审查对申诉人给予维持原决定的答复行为。由于重复处理行为没有给当事人设定新的权利义务,当事人实际仍受原具体行政行为的约束,所以对于这类行为,当事人不能提起行政诉讼。

行政征收

一、案情简介

2003324日,万兴公司取得拆许字(2003)第3号房屋拆迁许可证,宋某的房屋位于拆迁范围之内。宿迁市方元房地产评估咨询有限公司依万兴公司申请,对宋某的房屋进行评估,宋某对被拆迁补偿价提出异议,双方未能达成协议。2003528日,万兴公司申请宿迁市建设局裁决。200365日宿迁市建设局依据宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估价格,作出裁决。宋某不服该裁决,提起行政诉讼。

宿迁市宿城区法院审理认为,宿迁市建设局仅以万兴公司单方委托的宿迁市方元房地产评估有限公司的评估结论对万兴公司与宋某的房屋拆迁作出裁决,违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第19条规定,依法应予撤销。

二、分析点评

《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第19条规定,对被拆迁房屋进行房地产市场评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定。而本案被告仅仅凭借第三人万兴公司单方委托的宿迁市方元房地产评估有限公司评估价格为依据,便做出裁决,因此明显构成了程序违法。

此外,房地产市场评估价格是决定被拆迁人财产价值的关键环节,为保障相对人的合法权益,最高人民法院《行政证据规定》第62条规定了鉴定结论的“司法最终”原则。虽然被告可以将鉴定结论作为证据提交法院,但是该鉴定结论并不当然地视为可采信的,司法最终原则要求鉴定权最终归属于司法机关。若原告或第三人提出异议,只要符合最高人民法院《行政证据规定》第62条规定的三种情况之一,法院即可排除该鉴定结论。这三种情况分别为:鉴定人不具备鉴定资格、鉴定程序严重违法和鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。

三、本案启示

实践中拆迁补偿标准如何确定、如何适用确实存在很多问题。理论上,也有学者对拆迁补偿标准进行研究。如邓淑梅在《论房屋拆迁中对私人财产的保护》一文指出,“补偿标准过低,这是导致我国拆迁冲突的根本原因之一。各国均规定对于因公益目的而进行的财产征用应给予合理补偿。什么是合理补偿?对于补偿原则我们认为应该是等值、及时与有效。但是分析我国目前各地的法规,无一例外将此原则排除在外。这次的宪法修正案虽然规定应对财产征用给予补偿,但没有规定补偿标准原则,这不能不说是一个遗憾。”一些学者对《城市房屋拆迁管理条例》不区分城市建设活动的不同属性(公益性、准公益性、经营性),采取相同的拆迁补偿标准提出异议。认为这体现了计划经济时代用行政权力配置资源的惯性思维,把商业性拆迁中实质是平等民事主体之间的土地使用权贸易纳入了强制性的公法调整范围。

行政许可

一、案情简介

  原告:蔡某

 

  被告:某镇人民政府

 

  第三人:蔡某

 

蔡某于1999年获批在该村规划点3-1处的建房用地,于2005110日获准农村个人住房建设工程规划许可。2006925日,第三人蔡某拟开工建房,被告接报后,委托某村民委员会对第三人的建房开工按照其建房批复与许可实施现场审验定桩。原告蔡某以该定桩行为结果对其与第三人实际相邻房屋的间距和安全等造成侵害为由,于200884日向本院提起行政诉讼。

原告诉称,2006925日被告委托了某村村民委员会为该村村民蔡某(本案第三人)的建房开工实施双定桩,即定桩确定其新建房屋的建筑占地范围与宅基地使用范围。而该委托定桩行为的结果是侵犯了相邻人原告的房屋与第三人蔡某新建房屋的间距要求,由此也给原告带来安全隐患,侵犯了原告的合法权益,故请求撤销被告委托某村村民委员会为本案第三人建房开工前实施敲桩定位之行为。

被告辩称,对农村个人建房,被告具有赴现场进行开工定桩的职能,也有权委托镇属村级组织具体负责实施。另外,根据崇明县人民法院(2006)崇行初字第44号一审行政判决与上海市第二中级人民法院(2007)沪二中行终字第279号终审行政判决,原告与第三人就涉案房屋间距的行政诉讼争议已作认定,故涉诉实施的委托行为并无任何不当,也不与原告发生任何权利与义务上的关系,原告不符本案行政诉讼的主体资格,请求驳回原告诉讼请求。  

法院认为被告行为的实施并不创设新的法律关系,完全是基于第三人获许的行政许可内容进行,对当事人没有设定新的权利义务,故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(四)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项之规定,裁定如下:  驳回原告蔡某的起诉。

 二、争议焦点

被告建房开工前实施敲桩定位之行为的性质为何?是否具有可诉性?

三、法理评析

本案系因行政相对人对第三人拟开工建房前政府实施的敲桩定位行为不服,认为该行为对其与第三人实际相邻房屋的间距和安全造成侵害而引起的纠纷,法庭审理主要围绕着被告建房开工前实施敲桩定位之行为的性质和是否属于受案范围的判定而展开,因此在分析该案件时也需要从这几个方面来梳理线索:

首先,对于“被告建房开工前实施敲桩定位之行为的性质为何”的判定,此处主要涉及行政事实行为的含义及类别方面的内容。

所谓行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为,具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的三大特征。简而言之,行政事实行为就是一种不能产生法律效果的行政活动。行政事实行为包括行政主体执行性的行政事实行为、认知表示行为、行政协商行为以及其他建设、维持行为这四种类型。其中,所谓执行性的行政事实行为是指行政主体在作出行政决定后,通过具体的执行行为使内容实现,从而对相对人产生实际作用的行为。被执行的行政行为既可能是抽象行政行为,也可能是具体行政行为。认知表示行为则是指行政主体所谓的无拘束力的意思表示行为,包括通知性的行为和公共警告行为。行政协商行为是指行政主体与公民、组织就某些观点及事实所作出不具法律效力的协商行为。对于行政事实行为,其虽然不产生法律后果,但是也会产生一定事实后果,因此也需要满足合法性,具体是指行政主体需在法定职权范围内行事、内容合法、事实行为的作出需要符合比例原则。对于违法的行政事实行为,行政相对人可以通过国家赔偿的方式寻求救济。

在本案中,被告在第三人建房开工前进行现场勘查定桩的检查,属于按照《上海市农村个人住房建设管理办法》相关规定行使职权的行为,其中明确规定乡(镇)人民政府具有对本行政区域内农村个人建房的管理职能,赋有对农村个人建房进行开工查验、竣工验收等职责。因此被告的敲桩定位行为是依法行使职权的行为,且该行为是按照第三人合法获许的农村个人建房行政许可的内容要求实施的行为,因而属于执行性的行政事实行为,该行为并未创设新的法律关系。  

其次,对于“被告行为是否具有可诉性”的判定,此处主要涉及行政法律行为和行政诉讼受案范围方面的内容。

所谓行政法律行为,又称具体行政行为,是与行政事实行为相对应的概念,具体是指由国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。《行政诉讼法》第二条明确规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照该法向人民法院提起诉讼。”这表明法院的行政案件受理范围的基本条件在于需为具体行政行为,《行政诉讼法》第11条和其他相关法律法规则细化规定了具体的受理范围,同时对于不属于受理范围的行为也采取列举的方式予以列明。

根据上述分析可知,由于被告在第三人建房开工之前进行现场勘查定桩的行为属于行政事实行为,不符合法院对行政案件的受理范围,因而法院对原告的请求予以驳回是正确的。

   四、法律风险提示及防范

行政相对人在对行政主体作出的行为不服向法院起诉时,需要首先明确该行为是否属于具体行政行为,是否在行政诉讼法规定的受理案件范围之列,这是法院受理案件的必要条件,也是行政相对人利用法律武器维护自己权益的根本前提。行政相对人如果对行政主体作出的行政事实行为不服,认为该行为属于违法行为,对自己的合法权益造成了损害时,可以向法院提起国家赔偿之诉,来维护自己的合法权益。

 

 

振安区法制办公室

2014320

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